到了五月中，洛陽城裡的人，突破一萬。
人多了，事就多。今天東家丟了一隻雞，明天西家打架，後天有人抱怨分糧不公。杜畿每天處理這些事，忙得腳不沾地。
那天晚上，他處理完最後一樁糾紛，親自請了餘錢、毛玠、陳群、趙儼、劉曄，在臨時辟出的廳堂開了會。燭火搖曳，映著幾人凝重的臉，杜畿先開了口，聲音帶著掩不住的疲憊：「當家的，這樣下去不行。」
餘錢靠在案邊，看著他眼下的青黑，問道：「怎麼不行？」
「人多了，沒規矩就是一盤散沙。」杜畿往前傾了傾，語氣懇切道：「現在百姓遇事，要麼亂鬨鬨一窩蜂找過來，要麼私下動手鬧出人命。得把規矩立了，讓每個人都清楚自己歸誰管、有事該找誰，上下有序，才不會亂。」
毛玠立刻點頭附和，這段日子他幫著杜畿處理雜事，最懂其中的難處：「杜先生說得對。現在咱們還是按歸義塢的老辦法，有事臨時抓人。歸義塢幾千人還行，現在洛陽城一萬多人，以後隻會更多，再那樣就抓不過來了。」
陳群說：「得設官。」
餘錢說：「設什麼官？」
陳群說：「縣一級的官。咱們把縣衙重新立起來，該有的官都設上。」
趙儼說：「縣丞、主簿、功曹、獄掾、倉曹、戶曹，一樣不能少。」 ->.,提供給你，的閱讀體驗
劉曄說：「還有鄉、亭、裡。城外那些莊子，得分鄉劃亭。城裡的人，得編裡。一級一級管下去，才不會亂。」
餘錢聽著，想了一會，說：「那就立。」
第二天，他把幾個主事人叫來，宣布了新的人事安排。
現在再叫歸義塢不合適了，改稱洛陽縣，餘錢自領縣令，總攬全局。
杜畿任縣丞，總攬民政。
毛玠、呂虔任主簿，掌管文書簿籍。
陳群任功曹，掌管官吏考課。
趙儼任獄掾，掌管刑獄。
劉馥、任峻任倉曹，掌管糧倉。
糜竺任市掾，掌管集市貿易。
孫福、孟建、滿偉任戶曹，掌管戶籍田畝。
徐庶、劉曄沒有實職，專門跟著餘錢謀劃。
戲誌才也沒有實職，專管情報和外聯。
魏延任縣尉，掌管縣兵。周倉、裴元紹分別任部司馬、曲侯、屯長，協助魏延統兵。
周大牛任遊徼，負責治安巡捕。
劉大眼任求盜，負責緝捕盜賊。
老張頭任田典，掌管農事。
李木匠任工典，掌管工匠。
王鐵頭任廄典，掌管養殖。
翠兒、黑丫任婦典，掌管婦孺事務。
蔡琰任學典，掌管學堂。
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餘糧、滿寵還在朗陵縣，等過來再說。
一條一條宣布下去，眾人都領了差事。
餘錢說：「往後，有事找各自的典。典解決不了的，找杜先生。杜先生解決不了的，來找我。」
眾人齊聲應了。
縣城這一級設好了，往下就是鄉、亭、裡。
毛玠帶著人，把洛陽城外的荒地劃成三個鄉。每個鄉設一個鄉有秩，管著幾個亭。每個亭設一個亭長，管著幾個裡。每個裡設一個裡正，管著幾十戶人家。
城裡也劃成五個裡，每個裡一個裡正，管著幾百戶。
保甲製也推行下去。
十戶一甲，設甲長。十甲一保，設保長。保長歸裡正管，裡正歸亭長管，亭長歸鄉有秩管，鄉有秩歸縣丞管。
一層一層，清清楚楚。
新來的百姓，一開始有些不習慣。但試了幾天，發現有事找甲長，甲長管不了找保長，保長管不了找裡正。再大的事，裡正往上找亭長，亭長往上找鄉有秩。一級一級，有條有理，比以前亂找強多了。
有個老頭跟杜畿說：「杜先生，這規矩好。俺活了六十多年，頭一回知道有事該找誰。」
杜畿笑了。
「往後年年這樣，你就習慣了。」
縣城這一級設好了，軍隊那邊也得改。
魏延從新來的青壯裡挑了五百人，加上原來的八百，湊了一千三。周倉和裴元紹各管五百，魏延自己管三百。
餘糧和魏延按照漢代軍製重新編隊。
兩伍一什，兩什一隊，兩隊一屯，兩屯一曲，兩曲一部。
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