楚莊王熊旅在位第十三年春，南境的霧總帶著幾分纏綿的濕意，漫過蒼梧縣的稻田與山林，將青黛色的峰巒暈染得朦朧不清。晨露還凝在路邊的茅草葉尖，蒼梧縣衙前的空地上，已跪滿了身著麻布長袍的身影——百越三部的首領領著各族長老，身後跟著數十名族中子弟，人人雙手捧著沉甸甸的漆木禮箱，箱身雕著百越特有的蛇紋與鳥紋，在朦朧晨光裡泛著溫潤的光澤。
為首的駱越首領身材魁梧，麻布袍上用朱砂繡著展翅的玄鳥，那是駱越族世代崇拜的圖騰。他雙手高舉一卷泛黃的竹簡，脖頸間掛著串由貝殼與碎石串成的飾物，隨著動作輕輕晃動，口中用生澀卻堅定的楚語高聲喊道：“百越三部，感念楚王仁德，願率全族入楚國戶籍，從此做王上的百姓，聽王上號令，守楚國法度，永不反叛！”
聲音順著晨霧飄開，落在縣衙的朱紅大門上，也落在圍觀百姓的耳中。衙門前早已聚了不少楚地農戶與商販，見百越首領親自率眾跪拜請附，皆是滿臉驚歎——這已是百越部落半年內第三次遣使求附，前兩次雖態度懇切，卻仍帶著幾分觀望之意，今日這般傾族而來、躬身跪拜，顯然是真心歸心。
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誰能想到，不過兩年前，南境還是戰火紛飛之地。那時百越諸部因不滿舊官苛政，聚眾叛亂，燒殺劫掠，擾得南境百姓不得安寧。楚莊王派神射手養由基率軍南征，數月苦戰平定叛亂後，並未像以往那般屠戮震懾，反倒奏請楚王設蒼梧、鬱林、合浦三縣管轄百越之地，選派清廉務實的楚官赴任。
赴任的楚官深諳楚王“懷柔安蠻”之意，從未強推楚地習俗，反倒先沉下心了解百越各部的生活習性與難處。見百越人世代靠打獵、采珠為生，耕地稀少，遇災年便顆粒無收，楚官便從楚地調運優質稻種，召集工匠幫他們開鑿水渠，引山間溪水灌溉田地，教他們楚地先進的耕作之法；推行什伍戶籍時，也未強行打亂部族編製，允許他們按族內親疏關係編排，隻登記人口田畝，方便管理與救濟；甚至連賦稅，也格外減免三成，讓百越人先休養生息。
短短兩年時間，南境變了模樣。水渠繞田而過，稻田連片成海，往年荒蕪的土地長出了飽滿的稻穗；楚地的鐵器、鹽巴順著新修的驛道運到南境，百越人的生活漸漸富足安穩，再也不用擔驚受怕。鄰縣已歸附的蠻人，日子過得愈發紅火，對比之下，原本觀望的百越三部再也按捺不住，終於下定決心，親自率眾前來請附，願歸入楚國版圖，做真正的楚民。
蒼梧縣令連忙將此事寫成奏折，快馬送往郢都。驛馬日夜兼程，越過千山萬水，十日後便將奏折遞到了楚莊王熊旅手中。彼時熊旅正在朝堂上與眾臣商議春耕之事，見南境送來的急奏，當即拆開細看，看完後眼中滿是笑意，將奏折遞給身邊的內侍，朗聲道：“南境百越三部，願率全族歸附，入我楚國戶籍，眾卿可有良策，安撫此部，穩固南疆？”
奏折在眾臣手中傳閱，殿內很快響起低聲議論。有大臣提議：“百越蠻夷，野性難馴，既願歸附，當強編戶籍，推行楚俗，統一法度賦稅，方能徹底同化，避免日後再生叛亂。”也有大臣反駁：“百越習俗與楚地迥異，世代相沿，強行改變，恐惹民怨，反倒適得其反，不如以懷柔為主，緩緩圖之。”
眾臣各執一詞，爭論不休，熊旅卻將目光投向了站在群臣前列的令尹孫叔敖，沉聲道：“孫卿，你素有謀略，治理地方經驗頗豐，此事你怎麼看？”
孫叔敖躬身行禮，語氣沉穩道：“陛下，百越三部主動歸附，是民心所向，亦是我楚國疆域拓展之幸。但百越與楚地隔絕多年，習俗、語言、生活方式皆有不同，若強行按楚地之法編戶征稅，推行楚俗，必會觸動其部族根基，引發抵觸之心，即便暫時歸附，日後也難穩民心。”
他頓了頓，目光掃過殿內眾臣，繼續道：“臣有一策，可設‘羈縻縣’管轄百越三部。每縣設縣令一名，由朝廷選派楚臣擔任，主掌賦稅征收、地方治安與朝廷政令傳達；再設縣尉兩名，由部落首領兼任，主掌部族內部事務，協調族人與楚民關係，如此權責分明，既不失朝廷法度，又能尊重部族習慣。賦稅方麵，可暫按其舊例減半征收，給部族三年休養生息之機，三年後再逐步調整，與楚地稅製接軌；族內婚嫁、祭祀、耕作等習俗，一概保留，楚官不得隨意乾預，唯有濫殺、叛亂等違背國法之事，需嚴格處置。這般一來，既能穩住百越歸附之心，又能逐步將南疆納入朝廷管轄，長久安穩。”
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