建中元年，公元780年春季正月丁卯朔日，朝廷改年號為建中，群臣為德宗奉上尊號“聖神文武皇帝”，大赦天下。朝廷開始采納楊炎的建議，命令黜陟使與觀察使、刺史“核查百姓的人丁與財產，劃定等級，推行兩稅法。此前所有新舊征稅項目，一律廢止；兩稅之外若再擅自征收一文錢，以違法論處。”唐朝初年的賦稅製度名為租庸調製，有田產就要繳納租稅，有人丁就要服庸役，有戶籍就要繳納調帛。唐玄宗末年，戶籍逐漸遭到破壞，大多與實際情況不符。等到安史之亂爆發，各地征稅都迫於形勢倉促辦理，不再有固定標準。負責征稅的部門數量增多卻互不統屬，各自隨意增設稅目，新舊名目相互疊加，沒有限度。富戶人丁雖多，卻大多通過做官、出家為僧等方式免除賦稅徭役；貧戶人丁雖多，卻無處隱匿，因此上等戶負擔輕而下等戶負擔沉重。官吏趁機盤剝百姓，百姓每月都要繳納賦稅，困苦不堪，大多逃亡成為流民，留在原籍的百姓還不到四五成。到這時，楊炎建議推行兩稅法，先核算各州各縣每年所需的經費以及上繳朝廷的數額，再據此向百姓征稅，遵循“量出製入”的原則。不分主戶、客戶，一律以現居地登記戶籍；不分丁男、中男，一律按貧富程度劃分征稅等級；外出經商的人，在所到州縣繳納三十分之一的稅，使他們與當地居民承擔均等的賦稅，杜絕僥幸獲利的情況。定居居民的賦稅，在秋季和夏季分兩次征收。原有的租庸調以及各種雜徭全部廢止，賦稅征收事宜統一由度支掌管。德宗采納了他的建議，借著大赦天下的詔令推行兩稅法。
起初，左仆射劉晏擔任吏部尚書，楊炎擔任吏部侍郎，二人關係不睦。元載被殺，劉晏曾出過力。等到德宗即位，劉晏長期執掌財政大權，眾人頗為忌恨他，很多人上奏說轉運使一職可以撤銷；又有流言說劉晏曾秘密上表勸說代宗冊立獨孤妃為皇後。楊炎出任宰相後，想要為元載報仇，於是在德宗麵前流著淚說：“劉晏與黎乾、劉忠翼同謀作亂，臣身為宰相卻不能討伐他們，罪該萬死！”崔佑甫進言說：“這件事真假難辨，陛下已經大赦天下，不應該再追究這些無憑無據的傳言。”楊炎於是又上奏說：“尚書省是國家政務的根本，近來設置了諸多使職，分割了尚書省的權力，如今應當恢複舊製。”德宗聽從了他的建議。甲子日，朝廷下詔將全國的錢糧財賦事務重新劃歸金部、倉部管理，撤銷劉晏轉運使、租庸使、青苗使、鹽鐵使等職務。
二月丙申朔日，朝廷派遣十一名黜陟使分赴各地巡查。此前，魏博節度使田悅對朝廷還算恭順，河北黜陟使洪經綸卻不通時務，聽說田悅軍中共有七萬人，便下達文書，要求裁軍四萬人，讓被裁士兵回鄉務農。田悅表麵上順從朝廷命令，按照文書要求裁撤了軍隊。不久後，田悅召集被裁撤的士兵，故意激怒他們說：“你們長期在軍中服役，家中有父母妻兒，如今一下子被黜陟使裁撤，以後靠什麼養活自己呢！”士兵們都失聲痛哭。田悅於是拿出自家財產賞賜他們，讓他們各自返回軍營。從此，士兵們都感激田悅的恩德，而怨恨朝廷。
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崔佑甫因為身患疾病，大多不能處理政事。楊炎獨攬朝廷大權，一心隻想著報私仇，他上奏請求采納元載生前的計策，修築原州城，又打算征發兩京、關內的壯丁疏浚豐州的陵陽渠，興辦屯田。德宗派遣宦官前往涇原節度使段秀實處，詢問此舉的利弊，段秀實認為：“如今邊疆的防禦尚且空虛，不宜興辦工程招致敵寇侵擾。”楊炎大怒，認為段秀實是在阻撓自己，便征召段秀實入朝擔任司農卿。丁未日，朝廷任命邠寧節度使李懷光兼任四鎮、北庭行營節度使以及涇原節度使，命他率軍移駐原州，任命四鎮、北庭留後劉文喜為別駕。京兆尹嚴郢上奏說：“查朔方五城，原本都是肥沃的屯田之地，自從戰亂以來，民力凋敝，導致土地荒廢，十成耕地中連一成也沒有耕種。如果有能力開墾，根本不必等疏浚渠道。現在征發兩京、關輔百姓前往豐州疏浚渠道、經營屯田，估計所得的收成還抵不上耗費的財力，而且關輔百姓難免會流離失散，這是使京畿地區空虛，卻對軍需儲備毫無益處的做法。”奏章呈上後，朝廷沒有答複。後來陵陽渠最終沒能修成，隻能作罷。
德宗采納楊炎的建議，借口劉晏上奏的事情與實際不符，己酉日，將劉晏貶為忠州刺史。癸醜日，朝廷任命澤潞留後李抱真為節度使。
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