蜀漢章武四年（公元265年）夏，南中的局勢在驚濤駭浪中暫趨穩定。北疆鷹愁澗，在薑維大將軍的堅韌防守與後方不惜代價的支援下，成功頂住了魏將諸葛緒的猛烈攻勢，戰線陷入膠著，魏軍銳氣已挫，攻勢漸緩。而在東南海疆，由衛將軍諸葛瞻擘畫、宜都王劉璉與靖海營陳舟將軍執行的“海上迂回”之策，經過數月的艱難開拓，亦取得了超越預期的進展。一條避開東吳直接控製區、向南延伸的隱秘海上貿易與探索通道已初具雛形，不僅換回了北線急需的物資，更帶來了關乎長遠未來的新機遇。然而，零星的貿易與探索，終非長久之計。如何將海上成果製度化、常態化，將偶然的“海利”轉化為穩固的“海權”，從而真正奠定南中政權“海陸並進”的戰略格局，成為擺在執政者麵前的迫切課題。
這一日，永昌郡不韋城王府內，氣氛與以往肅殺的軍事會議不同，帶著一種審慎的樂觀。北地王劉諶特召衛將軍諸葛瞻自博南前線返京，會同安南將軍霍弋、秘書令郤正、光祿大夫譙周等重臣，並急召楪榆郡宜都王劉璉、郡守張質、以及奉諸葛瞻之命在楪榆協理海務的諸葛尚一同議事。議題明確：總結前期海事得失，議定“海疆長遠之策”。
劉璉、諸葛尚等人風塵仆仆趕至，臉上帶著海上奔波的黑瘦，眼神卻明亮有神。劉璉親自呈上數箱來自南方沿海的“貢品”與詳儘的圖文報告：其中有從未見過的珍奇香料、色澤豔麗的珊瑚、質地堅硬的貴重木材、大量可用於製弓弩的優質筋角皮革，甚至還有幾名自願隨船前來、通曉多種夷語的“蕃客”作為向導通譯。更有一幅由靖海營士卒冒死繪製、雖粗糙卻意義非凡的南部沿海草圖，上麵標注了數個可停泊大船的港灣、淡水源地以及與當地部落建立聯係的據點。
“殿下，諸位大人，”劉璉雖年輕，但數月曆練已顯沉穩，他指著地圖彙報，“托殿下洪福，衛將軍方略得當，陳舟將軍與將士用命，我船隊已初步打通南向海路。最遠曾抵達此處（指向草圖南部一個海灣，約在今越南中北部沿岸），其地部落稱其為‘林邑’邊緣，物產豐饒，民風與中原大異。交易頗順，尤以我鹽鐵、絲綢瓷器為貴。此次所獲，已數倍於投入。且據蕃客言，由此更向南，海路可通更多邦國，商機無限。”
安南將軍霍弋撫掌笑道：“好！王爺辛苦了！此等犀角、翠羽，正可製作精美器物，賞賜有功將士，激勵軍心；這些硬木、筋角，更是打造軍械的急需之物！海路之利，果不虛傳！”連一向持重的郤正也麵露喜色，撚須道：“通譯來朝，海圖初繪，此乃教化遠播之兆，可喜可賀！”
然而，光祿大夫譙周卻依舊眉頭不展，他出列緩聲道：“殿下，海利雖豐，然隱患亦巨。船隊漂洋過海，風波難測，去歲便有哨船遇颶風，人船俱損，屍骨無存。且與遠方夷狄交通，其心叵測，易生邊釁。更兼東吳水師虎視在側，若見我於海上坐大，豈能坐視？老臣恐，傾力於海，或成玩火自焚之勢，不若適可而止，專注內修政理，方為根本。”
麵對譙周的擔憂，諸葛瞻從容起身。他先對劉璉、諸葛尚等人的功績予以肯定，隨後麵向劉諶及眾臣，朗聲道：“譙大夫愛惜國力，瞻深以為然。海事確有其險，然，豈能因噎廢食？昔日管仲通魚鹽之利，齊稱霸；秦開靈渠，南平百越。今我朝局促南中，北有強敵封鎖，若再自閉海路，無異於劃地為牢，坐待枯竭。海上之利，非僅珍寶奇玩，實為軍國性命所係！北線將士弓弩之弦，箭鏃之木，多有賴於此。且，”他加重語氣，“通海路，可使我朝聲教不至隔絕於域外，廣交諸蕃，既可貿易通商，亦可探聽中原消息，乃至……將來或可尋得反製魏吳之外援。此乃‘以海紓困，以海圖強’之長策！”
他走到地圖前，手指沿海疆域，提出係統性的“海疆定策”：
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“故，瞻懇請殿下，當此海路初通之際，宜因勢利導，設立規製，使海事步入正軌，化利為權。具體而言，可有五策：
一曰定機構。奏請設立‘市舶提舉司’，秩比郡守，駐楪榆港，總攬一切對外海貿、舟師、接待蕃客事宜。宜都王劉璉，督海事有功，熟悉夷情，可兼任首任提舉；諸葛尚協理，陳舟領靖海營聽其調遣。使事權歸一，責有攸歸。
二曰明法度。由秘書令郤正主持，製定《市舶條例》，明確何種貨物可貿易（如鹽鐵、軍械原料需官營專賣），課稅幾何（宜輕稅以吸引商旅），如何管理蕃商，如何處置糾紛。使交易有章可循，杜絕奸宄。
三曰固根本。擴建楪榆港，築碼頭、貨棧、蕃坊（供外國商人居住區）。舟械坊加大投入，不僅要造快船、戰船，更要研製能抗風浪、載貨多的大型海舶。‘靖海營’擴編至千人，強化水戰演練，保商護航，兼具威懾東吳之責。
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