中平五年的春天，並未給大漢帝國帶來絲毫暖意，反而處處透露出山雨欲來的肅殺。帝國的肌體上，膿瘡接連迸裂，烽煙四起。
二月，並州大地再起波瀾。黃巾餘部在首領郭大的率領下，於白波穀再度揭竿而起，史稱“白波軍”，攻城掠地，聲勢浩大，嚴重威脅司隸地區。屋漏偏逢連夜雨，三月，並州刺史張懿竟被南匈奴屠各部叛胡攻殺，並州北部頓時陷入無政府狀態的混亂之中。
洛陽深宮之中，漢靈帝劉宏麵對雪片般飛來的告急文書，焦頭爛額，往日縱情聲色的頹廢也被深深的無力感所取代。連作為既得利益者的中上層官員，也普遍彌漫著對天子和朝廷的失望情緒。
宗正劉焉，冷眼旁觀著這一切，心中卻在醞釀著一個改變帝國地方政權結構的重大提議。他回想起去年四月，涼州的慘劇：刺史耿鄙、治中程球被殺，別駕投賊，名將傅燮戰死殉國……一樁樁，一件件，都指向同一個問題：朝廷派出的刺史，權輕望淺，在亂世之中根本無力節製郡守、威懾豪強、平定叛亂。
“不能再循常守舊了！”劉焉下定決心，向皇帝上奏，提出了一個石破天驚的建議：“現今天下兵亂不息，四方多事，常規已不足應對。以往所置刺史，既無威權，資曆又淺，難以服眾，更無法統合力量平定暴亂。臣請改刺史為州牧，選派朝廷重臣、清名雅望者出任，授予其一州軍政全權，以便宜行事，如此方能有效鎮撫地方，剿滅賊寇！”
此議一出，朝堂震動。這無異於將地方權力極大地下放，但麵對日益糜爛的局勢，似乎又是唯一可行的辦法。靈帝與公卿商議後，無奈采納了劉焉的建議。
然而，製度的變革並未能立即平息暗流湧動。天下騷動，人心思變，甚至引來了術士的妄言。一個名叫襄楷的方士對冀州刺史王芬聲稱，他夜觀天象，顯示宦官不久將儘數被誅，天下將安。當時恰逢前太傅陳蕃之子陳逸也在座，幾人竟密謀，以黑山軍襲擾為借口，招兵買馬，計劃趁靈帝北巡河間國時發動政變，廢黜靈帝，改立合肥侯為帝。
這無異於癡人說夢般的政變陰謀很快泄露。王芬畏罪自殺，一場可能引發朝堂大地震的風波戛然而止，但也讓靈帝和中央政府對冀州地界格外警惕起來。
恰在此時，益州傳來消息，刺史郤儉在益州橫征暴斂，不得人心，動亂苗頭已現。劉焉見狀，主動請纓，他最初想去的是偏遠的交趾，後經人勸說，言益州有天子氣，改為請求出任益州牧。朝廷正愁無人願意去收拾益州爛攤子，立刻批準。
赴任前，劉焉曾私下修書一封給遠在常山的劉備。信中極力渲染益州天府之國的富庶和地勢之險要，暗示若能據之，可成高祖之業，誠摯邀請劉備一同入川，共圖大事。
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洛陽的任命和劉焉的密信幾乎同時送到劉備手中。看著劉焉的信，劉備腦海中瞬間閃過關於這位“益州牧”的未來圖景：割據一方，其子劉璋暗弱，最終被自己奪取基業……他心中了然，劉焉此邀，絕非真心推心置腹，更多是看中了自己的能力，欲招為麾下鷹犬，助其奪取並統治益州。若此時前往，短期內或可得重用，但最終難免鳥儘弓藏，甚至兵刃相見。
劉備沉吟良久，提筆回信。信中首先感謝劉焉的賞識和提攜之恩，盛讚其出任益州牧乃朝廷英明決策，必能安定西陲。隨後筆鋒一轉，極為懇切地陳述：常山郡新定，黑山軍雖暫退，然張燕勢大，窺伺在旁，郡內百廢待興，民心初附，自己身為郡守，實不忍棄之而去，辜負朝廷重任與百姓期望。婉言拒絕了劉焉的邀請，並表示將繼續鎮守常山，為朝廷屏藩冀北。
回複了劉焉，北方的警訊卻接踵而至。幽州傳來了更為驚人的消息：前中山相、漁陽人張純與前泰山太守張舉舉兵反叛！二人勾結遼西烏桓部落首領丘力居，引大批烏桓突騎入塞，在幽、冀、青、徐四州之境瘋狂搶掠，聲勢滔天！叛軍接連攻殺右北平太守劉政、遼東太守陽終等朝廷大員，聚眾至十餘萬，屯兵於遼西郡的肥如縣，儼然已成割據之勢！
幽州乃東北邊陲，胡漢雜處，一旦失控，後果不堪設想。朝廷亟需一位能臣乾將前往鎮撫。目光再次投向了宗室之中素有名望者——劉虞。
劉虞，東海恭王之後，正宗的漢室宗親，曾任幽州刺史，在胡漢百姓中威望極高，以仁政教化著稱。在此危難之際，他被任命為幽州牧，肩負起平定張純張舉叛亂、安撫烏桓、穩定北疆的重任。
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