授田令的頒布與實施，如同給黑水澗新城注入了強心劑，使湧入的流民看到了安身立命的希望，極大地激發了生產與建設的熱情。然而，隨著人口突破萬五，成分愈發複雜，管理難度呈指數級上升。工分製與授田製雖構建了初步秩序，但人口流動頻繁，戶籍混亂，居無定所者仍眾，治安、稅收（以工代役）、征兵、防疫等方方麵麵皆因底數不清而困難重重。
“人口過萬，如同小國，無籍則無治。”指揮所內，林牧之麵對日益繁雜的政務文書，對蘇婉清與徐晃（新任戶政主事）沉聲道，“授田落戶，需有籍可依；征丁納賦，需有冊可查；防盜緝奸，需有跡可循。須行‘編戶齊民’之策，徹底厘清人口，編製戶冊，方能如臂使指，凝聚民心國力。”
“編戶齊民？”徐晃眼神一亮，他是讀書人，深知此法乃曆代王朝統治根基，“二少爺所言極是！然編戶之事，千頭萬緒，需大量通文墨、精數算之吏員，耗時長久，且易生擾民之怨...”
蘇婉清亦蹙眉：“眼下流民仍不斷湧入，人口變動頻繁，編戶冊籍恐難即時更新，易成虛文。”
“事在人為，貴在得法。”林牧之目光銳利，“非常之時，當用新法。其一，簡化冊籍：每戶隻錄戶主、丁口、技藝、授田情況、工分餘數等關鍵信息，便於核查統計。其二，分級管理：以‘坊’（居住區）、‘隊’（生產單位）為基，設坊長、隊長，負責本單元人口動態上報，層層負責。其三，動態更新：每月朔望（初一十五）為‘報戶日’，各戶需至戶政所核對變更信息，逾期不報或虛報者，罰沒工分。其四，身份憑信：製作‘新城民牌’，竹木或鐵製，刻錄姓名、編號、所屬，人人佩戴，無牌者以奸細論處，嚴加盤查！”
一套融合了古代編戶與現代戶籍管理思路的方案，被他清晰道出。核心在於：簡化、分級、動態、憑證。
“妙！”徐晃擊掌讚歎，“如此既可掌控人口，又可高效管理，更能防盜緝奸！二少爺真乃神思！”
“民牌之事，工坊可連夜趕製。”蘇婉清補充道，“可先為巡護隊、工匠及已授田者配發，再逐步推廣。”
《新城編戶令》旋即頒布。初始，確在部分流民中引起些許不安與抵觸，生怕加重役使或征收重稅。但在坊長、隊長的耐心解釋與巡護隊的威嚴下，加之編戶與工分兌換、田畝分配直接掛鉤，利益驅動之下，抵觸情緒迅速消散，登記工作得以推進。
戶政所前排起長龍，徐晃帶領新選拔的吏員們日夜忙碌，登記造冊，核對信息。蘇婉清統籌調度，設計表格，優化流程。一批批刻有編號的竹製民牌被發放下去。
短短半月，首批近萬人的戶籍冊籍初步厘清，新城的人口底數第一次變得清晰起來。誰家幾口人，有何技藝，居何處，田幾何，一目了然。治安管理、物資配給、征調役使，頓時變得井井有條，效率大增。
編戶齊民，如同給新城這台日益龐大的機器安裝了精準的操控係統，使其運轉得更加順暢有力。民心在清晰的規則與可見的希望中，進一步凝聚。
......
然而，新城的穩固與有序，對外部的敵人而言，絕非好消息。
雍州府內，巡邊欽差聽聞寒川竟敢公然“編戶齊民”，製作“民牌”，氣得渾身發抖，視此為僭越稱製的鐵證！
“反了！徹底反了！”欽差怒吼，“私設戶籍，擅製符牌，此乃人君之權！林牧之其心可誅！其罪當滅九族！立刻行文，痛斥其悖逆！催促進兵！”
更嚴厲的討逆文書與催促進兵的軍令，飛向仍在雍州境內磨蹭的京營帶兵將領。
北狄王庭，左穀蠡王接到細作傳回的關於“編戶民牌”的消息，先是一愣，隨即暴怒。
“好個林牧之！竟想在此地紮根稱王！”他獰笑，“編戶？本王讓你無戶可編！傳令！加大‘驅民’力度！同時，派幾支精銳騎隊，繞過寒川正麵，襲擾其新辟的屯墾點！殺其人，燒其田，看他還如何編戶齊民！”
更陰毒的“襲擾”與“驅民”之計，雙管齊下。
......
黑水澗新城外圍，新開辟的幾處屯墾點相繼遭到狄人小股騎兵的突襲。雖因巡護隊有所防備，未造成大規模傷亡，但田畝被毀，農舍被燒，數名墾民遇害，剛剛穩定的局麵再次蒙上血腥的陰影。
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